Dictamen 40/2011 - Tomo: 276 Página: 175
Procuración del Tesoro de la Nación (PTN)
23 de Marzo de 2011
Expediente: 1-0071924/07
Número Dictamen: 40
Procurador: Angelina M.E. Abbona
SUMARIO

Corresponde hacer lugar al recurso interpuesto por la firma TRANSPORTES AÉREOS DEL MERCORSUR S.A. -TAM- y en consecuencia revocar la resolución por medio de la cual se le aplicara una sanción de suspensión, por encontrarse viciada de nulidad absoluta en su elemento causa. Ello en razón de no existir constancias sobre el horario del vuelo PZ - 702 del día 2 de noviembre de 2007. Teniendo en cuenta que la Resolución ANA N° 2458/94 establece que el Manifiesto de Exportación debe presentarse dentro de las 3 horas posteriores a la partida de la aeronave, la falta de acreditación de esta última circunstancia obsta a la configuración de la falta que se le imputa a la recurrente.

Así, el acto atacado, al fundarse en una circunstancia de hecho no comprobada, como es la extemporaneidad en la presentación del Manifiesto de Exportación por parte del Agente de Transporte Aduanero, se encuentra viciado en su elemento causa, razón por la cual, a tenor de lo dispuesto por el artículo 14, inciso b) de la Ley N° 19.549 resulta nulo, de nulidad absoluta e insanable.

Las acciones para aplicar las sanciones previstas en artículo 64 del Código Aduanero prescriben a los 5 años y ese plazo se computa a partir del día primero de enero del año siguiente al de la fecha en que se hubiera cometido la falta; mientras que el curso de la prescripción de la acción para aplicar las sanciones de suspensión y eliminación se interrumpe por la apertura del correspondiente sumario administrativo. En la medida en que, en el caso de la empresa TRANSPORTES AÉREOS DEL MERCORSUR S.A., la sanción se aplicó con motivo de una falta que se habría producido el día 2 de noviembre de 1997, el referido plazo de prescripción habría comenzado a correr a partir del día 1° de enero de 1998, interrumpiéndose con la apertura del correspondiente sumario administrativo el día 27 de diciembre de 2002; es decir, antes de los 5 años. En virtud de ello, la resolución de la Subdirección General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas, dependiente de la Dirección General de Aduanas de la Administración General de Ingresos Públicos, dictada el 4 de diciembre de 2006, se emitió dentro del plazo fijado por la ley. En lo que respecta al planteo formulado con sustento en el artículo 68, apartados 1 y 2 del mencionado cuerpo normativo, no se advierte que la firma reclamante haya activado el mecanismo previsto legalmente para obtener un pronunciamiento al respecto.

El elemento causa se vincula con la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.

La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto.
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos se enrola en una concepción objetivista que considera que la causa -como elemento del acto administrativo- está constituida por los antecedentes o circunstancias de hecho y de derecho que justifican su dictado o, en otras palabras, que en cada caso llevan a producirlo. Es nulo el acto administrativo que desconoce arbitrariamente la situación de hecho existente o que pretende fundarse en circunstancias de hecho que no han tenido lugar. Ello se desprende de manera categórica de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 19.549 que, en su inciso b), incluye a la falta y a la falsedad de causa como uno de los vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto administrativo.

TEXTO COMPLETO

Expte. N° 01-0071924/07 EX MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS BUENOS AIRES, 23 MAR 2011 SEÑOR SUBSECRETARIO DE INGRESOS PUBLICOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PUBLICAS:

Se consulta a esta Procuración del Tesoro de la Nación, a raíz de la discrepancia de criterios suscitada entre la Dirección Nacional de Impuestos y la Dirección de Asuntos Legislativos y Tributarios de la Dirección General de Asuntos Jurídicos -ambas de ese Ministerio de Economía y Finanzas Públicas- acerca del recurso de apelación interpuesto por la empresa TRANSPORTES AEREOS DEL MERCOSUR S.A. (ex LÍNEAS AEREAS PARAGUAYAS S.A. -LAPSA S.A.-; en adelante, TAM) contra la Resolución N° 404/06, de la Subdirección General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas, dependiente de la Dirección General de Aduanas de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP).

Esa resolución aduanera dispuso aplicar a la apelante la sanción de suspensión por 2 (dos) días en el Registro de Agentes de Transporte Aduanero, conforme lo establecido en los artículos 61, apartado 2, 64, apartado 1, inciso b), y 68 del Código Aduanero.
- I -
NORMAS VINCULADAS

Cabe hacer una reseña de las normas vinculadas en la presente cuestión.

1. El Código Aduanero en su artículo 61, apartado 2 dispone: Serán sancionados con la suspensión en el Registro de Agentes de Transporte Aduanero, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 68, quienes incurrieren en inconducta reiterada o falta grave en el ejercicio de sus funciones como auxiliar del comercio y del servicio aduanero.

1.1. En su artículo 64, apartado 1, inciso b), establece que: Según la índole de la falta cometida, el perjuicio ocasionado o que hubiera podido ocasionarse y los antecedentes del interesado, el servicio aduanero podría  aplicar a los agentes de transporte aduanero las siguientes sanciones: (.) b) suspensión de hasta DOS (2) años.

1.2. En su artículo 66 determina que: 1. Las acciones para aplicar las sanciones previstas en el artículo 64 prescriben a los CINCO (5) años.

2. Dicho plazo se computar  a partir del día primero de enero del año siguiente al de la fecha en que se hubiera cometido la falta.

3. El curso de la prescripción de la acción para aplicar las sanciones de suspensión y eliminación se interrumpe por la apertura del correspondiente sumario administrativo o por la comisión de alguna nueva falta que tuviere prevista sanción de eliminación o de suspensión.

1.3. Su artículo 68 prevé que: 1. En los supuestos de suspensión y eliminación del Registro de Agentes de Transporte Aduanero que no fueren de los previstos en los artículos 61, apartado 1, y 62, apartado 1, el administrador de la aduana en cuya jurisdicción se hubiere cometido la falta, o quien cumpliere sus funciones, deber  instruir el pertinente sumario administrativo en el que, cumplidas las diligencias de investigación que considerare necesarias, correr  vista al interesado por un plazo de DIEZ (10) días, dentro del cual deber  ejercer su defensa y ofrecer las pruebas que hicieren a su derecho. 2. Las pruebas deber n producirse dentro de un plazo que no exceder  de TREINTA (30) días, excepto las rechazadas por no referirse a los hechos investigados en el sumario o invocados en la defensa o por ser inconducentes, superfluas o meramente dilatorias. Concluida la etapa probatoria, se correr , en su caso, una nueva vista al interesado por CINCO (5) días para que alegue sobre su mérito. 3. Transcurrido el término para alegar o el fijado para la defensa del interesado en caso de tratarse de una cuestión de puro derecho, se elevar n las actuaciones al Administrador Nacional de Aduanas, quien dictar  resolución dentro de los VEINTE (20) días.

1.4. A su vez, su artículo 71 prescribe que En la medida en que resultaren compatibles con el procedimiento reglado en los artículos 68 a 70, ser n aplicables las disposiciones de la Sección XIV de este código. 1.5. Mientras que su artículo 1017 dispone, en lo pertinente, que .1. Las disposiciones de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos se aplicar n supletoriamente en los procedimientos que se cumplieren ante el servicio aduanero.

2. Por su parte, la Resolución de la Administración Nacional de Aduanas N° 2458/94 (B.O. 7-10-94) establece pautas para regular el marco en el cual se deben manejar las operaciones de exportación. Así aprobó .las Normas Relativas al Módulo Manifiesto de Exportación en el Sistema Informático MARIA para la vía Aérea que integran el ANEXO I -Indice Temático ANEXO II - Disposiciones Generales ANEXO III - Manual para el Registro del Manifiesto Aéreo de Exportación - (Relación de Carga), ANEXO IV - Manual para el Registro del Manifiesto Aéreo de Consolidación de Exportación ANEXO V - "Carpeta Relación de Carga" SIM, ANEXO VI - Modelo de impresión de la Relación de Carga y del Manifiesto de Consolidación (art. 1ø).

En lo que al caso interesa, estableció el plazo dentro del cual debe presentarse el Manifiesto de Exportación, al decir que: Deber  ser presentado en la dependencia que la Aduana de registro establezca en los términos del Artículo 45 inciso "d" del Decreto Reglamentario 1001/82 (B.O. 27-5-82) dentro de las 3 horas posteriores a la partida de la aeronave (pto. 2.4. del Anexo II).
- II -
RESEÑA DE ANTECEDENTES

1. Tal como lo expresa el párrafo primero del Considerando de la Resolución SDG OAM N° 404/06 impugnada, las actuaciones que dieron lugar a su dictado tuvieron origen en la denuncia formulada el 30 de enero de 1998 por la Aduana Ezeiza, dependiente de la Subdirección de Operaciones Aduaneras Metropolitanas de la Dirección General de Aduanas, contra la empresa TAM, por la supuesta presentación fuera de término del Manifiesto de Exportación correspondiente al Vuelo PZ 702 de fecha 2 de noviembre de 1997 (v. fs. 6 y 52/57).

2. La 2ø Jefe del Departamento Procedimientos Legales Aduaneros de la Dirección General de Aduanas dispuso la apertura del sumario en los términos de los artículos 64 y 68 del Código Aduanero y corrió vista al Agente de Transporte Aduanero TAM, por el término de 10 (diez) días, para que presentara su defensa. Dicho acto fue notificado el día 8 de agosto de 2003 (v. fs. 15 y 19).

3. TAM se presentó el día 22 de agosto de 2003, ejerciendo su derecho de defensa y acompañó, en dicha oportunidad, la prueba que estimó pertinente (v. fs. 20).

4. A su turno, la División Sumarial y Repeticiones del citado Departamento Procedimientos Legales Aduaneros, mediante el Informe N° 347/06, opinó que correspondía sancionar al Agente de Transporte Aduanero TAM con 2 (dos) días de suspensión, de conformidad con lo normado en el artículo 64, inciso b), del Código Aduanero, atento a que, conforme las constancias de autos, .se desprende que el manifiesto fue presentado excediendo el plazo establecido por la Res. n° 2458/94, y que de la planilla del Sistema Informático María (SIM) agregada al expediente, .surge que la firma en cuestión posee un antecedente en el orden disciplinario (fs. 50).

5. Por su parte, la División Dictámenes en Sumarios Aduaneros, mediante Dictamen DV DSAD N° 1704/06, participó del criterio vertido en el Informe N° 347/06 y consideró que, de las constancias de autos se desprendía que, el Manifiesto de Exportación involucrado en la denuncia, fue presentado excediendo el plazo establecido en la Resolución ANA N° 2458/94 (v. fs. 51).

Por lo tanto, consideró que la conducta desplegada por la firma, era susceptible de ser sancionada en los términos del artículo 64 del Código Aduanero.

6. El Subdirector General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas dependiente de la Dirección General de Aduanas -en ejercicio de la delegación dispuesta por la Disposición N° 91/97 (B.O. 14-1-98) del citado organismo- dictó la Resolución SDG OAM N° 404 del 4 de diciembre de 2006, mediante la cual aplicó al Agente de Transporte Aduanero TAM .la sanción de suspensión de DOS (2) días en el Registro respectivo, conforme lo establecido en los artículos 61, apartado 2, 64, apartado 1, inciso b), y 68 del Código Aduanero (fs. 52/57).

7. Contra dicha Resolución, la empresa TAM interpuso recurso de apelación en el que, en primer término, opuso la defensa de prescripción de la acción sumarial, con fundamento en que, desde la infracción que se le imputa hasta el dictado de la Resolución atacada, habría transcurrido un término mayor a los 5 años que dispone el artículo 66 del Código Aduanero (v. fs. 60/65).

Agregó que también habían transcurrido, en exceso, los plazos establecidos en el artículo 68, apartados 2 y 3, del citado Código.

Señaló, asimismo, que la apertura del sumario no era causal interruptiva de la prescripción y que, por lo tanto, las facultades de la Administración se encontraban prescriptas, a la época del dictado del acto atacado.

Respecto del fondo, sostuvo que no se había sustentado en los hechos y antecedentes que le sirvieron de causa.

Por otro lado, recordó, ya había sido condenada a pagar una multa por la infracción prevista y reprimida en el artículo 995 del Código Aduanero, la que había sido abonada y tenida por cancelada; por lo que constituyó una decisión jurisdiccional con autoridad de cosa juzgada.

Estimó, entonces, que TAM ya había sido juzgada y que Nulificar un interlocutorio (.) que por haber adquirido firmeza ha pasado en autoridad de cosa juzgada, retrotraería el procedimiento, lo que implicaría una violación a la garantía constitucional que impide someter a un justiciable [o sumariado] nuevamente a un proceso por el cual ya ha recaído una resolución firme. Esto impide toda revisión del procedimiento cumplido para dictarlo, aunque se funde en una nulidad absoluta, o existe una fundamentación aparente de las razones que ameriten revisar la sanción.

8. A su turno, intervino la Dirección Nacional de Impuestos, de esa Subsecretaría de Ingresos Públicos del entonces Ministerio de Economía y Producción, quien solicitó a la Dirección General de Aduanas que, previo a su asesoramiento, le informara acerca del horario de la partida del vuelo PZ - 702 (v. fs. 82).

9. El Jefe de la Oficina Bodega de Exportación de la Aduana de Ezeiza informó que no se encontraron registros de los que surgiera el horario del mencionado vuelo (v. fs. 86); y en una posterior intervención, destacó que era imposible cumplir con el requerimiento referido a la localización de dichas constancias, debido a que el plazo de conservación de esa documentación se encontraba vencido, de conformidad con lo dispuesto por la Resolución AFIP N° 455/98, por la que la Aduana Ezeiza autorizó la desafectación de la documentación con plazo vencido mediante disposición 134/07 (DI ADEZ) (v. fs. 101).

10. Con base en ese informe, la Dirección Nacional de Impuestos destacó que de los datos reunidos en las actuaciones surgía que el vuelo en cuestión se realizó el día 2 de noviembre de 1997, sin que constara la hora de su partida ni la de presentación de la documentación involucrada.
Por ello, estimó que resultaba imposible computar el lapso al que hace referencia el Código Aduanero .para que pueda considerarse que la documentación fue presentada en forma intempestiva, razón por la cual esta Dirección Nacional estima que correspondería hacer lugar al recurso aquí interpuesto (fs. 106/107).

11. Por su parte, la citada Dirección de Asuntos Legislativos y Tributarios consideró que el recurso debía rechazarse, por no poseer las argumentaciones vertidas en los agravios entidad suficiente como para enervar la solidez de los fundamentos del acto recurrido (v. fs. 109/110).

Asimismo, consideró que .la imposibilidad de determinar de forma fehaciente, luego de 11 años de ocurridos los hechos, el horario de partida del vuelo en cuestión (ver. fs. 83/105), no puede desvirtuar todo lo actuado en el transcurso del sumario disciplinario sustanciado en el organismo aduanero, máxime si se tiene en cuenta que el propio recurrente ha reconocido la falta que se le imputa según surge de lo expresado en el párrafo más arriba trascripto y en cuanto admite la comisión de la falta.

Respecto de la prescripción de la acción mencionó que, según el artículo 66 del Código Aduanero, el curso de la misma se interrumpe con la apertura del sumario.

Puntualizó, a ese respecto, que la recurrente reconoció que la falta se cometió el 2 de noviembre de 1997, por lo que el plazo de 5 años previsto en el artículo citado comenzó a correr el 1 de enero de 1998 y fue interrumpido, al disponerse la apertura del sumario el día 27 de diciembre de 2002.

Agregó que, esa circunstancia, determinó el cómputo de un nuevo plazo de prescripción y, en virtud de ello, al momento en que se dictó la resolución apelada -4 de diciembre de 2006- aún no había operado el término de la prescripción, por lo que la defensa esgrimida por la apelante no podía prosperar.

Asimismo, destacó que la circunstancia de haberse pagado, en su oportunidad, la multa pertinente no constituía un atenuante del accionar de la empresa, ya que, en el caso, se estaba juzgando su conducta en el ámbito disciplinario (v. arts. 61, 64, 68 y 69 del Código Aduanero), mientras que la multa abonada había sido aplicada en el ámbito infraccional (v. arts. 995, 1080 y ss. del citado código), por lo que se trataba de dos esferas de juzgamiento diferentes Concluyó, entonces, respecto de la sanción, que se encontraba debidamente acreditado en las actuaciones el incumplimiento por parte de la impugnante de las obligaciones que le impone la normativa que regula el ejercicio de su actividad.

12. En una nueva intervención, la Dirección Nacional de Impuestos destacó, respecto de lo opinado por la Dirección de Asuntos Legislativos y Tributarios preopinante, que no se advertía de la lectura del recurso interpuesto, que la apelante hubiera reconocido haber cometido la falta que se le atribuía, sino todo lo contrario (v. fs. 112/116).

Asimismo, señaló que el acto recurrido carecía de causa, pues no surgía de pieza alguna, agregada a las actuaciones, la hora en la que partió el vuelo en cuestión, ni la fecha ni la hora en que se habría presentado el Manifiesto de Exportación.

Concluyó, entonces, que resultaba imposible saber, a ciencia cierta, a partir de qué momento correspondía computar el plazo que tenía la recurrente para presentar la documentación del caso.
Por ello, entendió que .la "desafectación" de documentación que se encuentra involucrada en una controversia no puede afectar en medida alguna los derechos del administrado, sobre todo el derecho de defensa en juicio consagrado en la Constitución Nacional.

En ese sentido, señaló que la falta de documentación no podía hacer presumir la comisión de un ilícito o una inconducta de orden disciplinario, toda vez que las imputaciones de esta especie deben ser fundadas y sustentarse en una causa, en hechos que puedan ser constatados, no en meras afirmaciones, las cuales, así presentadas, resultan infundadas.

13. En este estado y a raíz de la discrepancia de criterios suscitada entre las Direcciones preopinantes se consulta a esta Casa (v. fs. 117).
- III -
ANÁLISIS DE LA CUESTION

1. Tal como ha sido planteada, la cuestión en consulta consiste en dilucidar si resulta ajustada a derecho la sanción aplicada a la recurrente.

1.1. Previo a adentrarme en ello, corresponde analizar la cuestión atinente a la defensa de prescripción aducida por la impugnante.

Conforme se desprende de la reseña normativa efectuada en el capítulo I del presente asesoramiento, las acciones para aplicar las sanciones previstas en el artículo 64 del Código Aduanero prescriben a los 5 años y ese plazo se computa .a partir del día primero de enero del año siguiente al de la fecha en que se hubiera cometido la falta; mientras que El curso de la prescripción de la acción para aplicar las sanciones de suspensión y eliminación se interrumpe por la apertura del correspondiente sumario administrativo. (v. artículo 66).

Ahora bien, en la medida en que, en la especie, la sanción se aplicó con motivo de una falta que se habría producido el día 2 de noviembre de 1997, el referido plazo de prescripción habría comenzado a correr a partir del día 1 de enero de 1998, interrumpiéndose con la apertura del correspondiente sumario administrativo el día 27 de diciembre de 2002; es decir, antes de los 5 años.

Por las razones apuntadas, la Resolución SDG OAM N° 404 dictada el día 4 de diciembre de 2006, se emitió dentro del plazo fijado por la ley.

1.2. De otro lado, en cuanto al planteo formulado con sustento en el artículo 68, apartados 1 y 2 del mencionado Código, no se advierte que la empresa haya activado el mecanismo previsto legalmente para obtener un pronunciamiento al respecto (v. arts. 71 y 1017 del Código Aduanero y art. 28 de la Ley N° 19.549 -B.O. 27-4-72-).

2. Respecto de la cuestión de fondo, esto es, si resulta ajustada a derecho la suspensión aplicada a TAM, desde ya adelanto que coincido con la opinión de la Dirección Nacional de Impuestos de fojas 106/107 en cuanto a que correspondería hacer lugar al recurso interpuesto, en razón de no existir constancias sobre el horario del vuelo PZ - 702 del día 2 de noviembre de 1997.

Teniendo en cuenta que -en lo que aquí interesa- la Resolución ANA N° 2458/94 establece que el Manifiesto de Exportación debe presentarse dentro de las 3 horas posteriores a la partida de la aeronave, la falta de acreditación de esta última circunstancia obsta a la configuración de la falta que se le imputa a la recurrente.

En tal virtud, el acto atacado, al fundarse en una circunstancia de hecho no comprobada, como es la extemporaneidad en la presentación de Manifiesto de Exportación por parte del Agente de Transporte Aduanero, se encuentra viciado en su elemento causa, razón por la cual, a tenor de lo dispuesto en el artículo 14, inciso b), de la Ley N° 19.549 resulta nulo, de nulidad absoluta e insanable.

2.1. Desde la doctrina, se ha sostenido que el elemento causa se vincula con .la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo (Hutchinson, Tomás: Régimen de Procedimientos Administrativos; p g. 74, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1992).

En el mismo sentido, en la causa Somerfin (CNFedContAdm, 22/10/85), la Sala IV de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal, señaló que La norma establece que el acto deber  sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto.

2.2. En la misma línea, esta Procuración del Tesoro expresó que la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos se enrola en una concepción objetivista que considera que la causa -como elemento del acto administrativo- está  constituida por los antecedentes o circunstancias de hecho y de derecho que justifican su dictado o, en otras palabras, que en cada caso llevan a producirlo (v. Dictámenes 197:182); y que es nulo el acto administrativo que desconoce arbitrariamente la situación de hecho existente o que pretende fundarse en circunstancias de hecho que no han tenido lugar (v. Dictámenes 93:41 y 124:53).

Ello, se desprende de manera categórica de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley N° 19.549 que, en su inciso b), incluye a la falta y a la falsedad de causa como uno de los vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto administrativo.

3. Por último, no se soslaya que la conclusión a la que se arriba en el caso es producto de no contar la Subdirección Operaciones Aduaneras Metropolitanas, específicamente la Aduana Ezeiza, con la documentación pertinente para constatar la falta perseguida, por haber sido aquélla, según fue informado, desafectada luego de vencer su plazo de conservación (v., informe del Jefe Of. Bodega de Exportación, de la Aduana Ezeiza, a fs. 101).

En consecuencia, corresponder  a la autoridad aduanera examinar si, en su caso, la referida desafectación de documentación, relacionada con un expediente en trámite, configuró el incumplimiento de obligaciones específicas que pudieran implicar, para los agentes involucrados, un eventual reproche sancionatorio.
- IV -
CONCLUSION

Por los motivos expuestos, considero que corresponde hacer lugar al recurso interpuesto por la firma TRANSPORTES AEREOS DEL MERCOSUR S.A. (ex LÍNEAS AEREAS PARAGUAYAS S.A. -LAPSA S.A.-) y, en consecuencia, revocar la Resolución SDG OAM N° 404/06, por encontrarse viciada de nulidad absoluta en su elemento causa.

Así opino.
ANGELINA M. E. ABBONA
PROCURADORA DEL TESORO DE LA NACION
DICTAMEN N°: 040
TEMAS

Acto administrativo, nulidad del acto administrativo, nulidad absoluta, revocación del acto administrativo, transporte aéreo, sanciones aduaneras, prescripción de la acción, interrupción de la prescripción, causa del acto administrativo