Dictamen S/N - 2001 - Tomo: 236 Página: 91
Procuración del Tesoro de la Nación (PTN)
23 de Enero de 2001
Expediente: 23523/00
Procurador: Ernesto Alberto Marcer
SUMARIO

Para que la teoría de los actos propios pueda ser invocada contra la Administración Pública deben encontrarse reunidos ciertos requisitos, entre los que se cuenta la necesidad de que el acto precedente haya sido regularmente emanado del órgano competente. En efecto, la conducta anterior vinculante debe ser jurídicamente relevante o v lida y plenamente eficaz para generar una expectativa seria de comportamiento futuro con trascendencia en el mundo del Derecho. Entonces, la conducta anterior no debe estar viciada.

Del juego armónico de los artículos 14 y 19 , inciso a) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, surge que cuando el vicio que afecta al acto es el de incompetencia en razón de la materia, no es susceptible de ser saneado mediante su ratificación por el órgano superior (conf. Fallos 305:171).

El moderno principio de la vinculación positiva de la Administración a la ley impone que la certeza de la validez de cualquier accionar administrativo es postulable en la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que, partiendo de un principio jurídico, se derive de él -como cobertura legal- la actuación administrativa.

Surge así, que lo que es propio en general de los sujetos privados -art. 19, Constitución Nacional- no lo sea para la Administración, la que no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente.

El vetusto principio de que en derecho administrativo la competencia es la excepción y la incompetencia la regla y que, por tanto, toda competencia debe estar conferida por norma o por extensión a lo razonablemente implícito en lo expreso, demuestra lozanía y vigencia.

No se trata aquí de imponer al administrado la obligación de investigar si se est n cumpliendo en la emisión del acto administrativo con los requisitos legales a tal efecto sino que desde el momento que en nuestro derecho la ley se presume conocida, si el acto se encuentra afectado de un vicio que conlleva su nulidad absoluta, la Administración debe revocarlo ya que se encuentra en juego el interés público, que est por encima del interés del particular.

La presunción de legitimidad de los actos administrativos -que es garantía de seguridad y estabilidad- cede cuando aquéllos adolecen de vicios formales o sustanciales, o han sido dictados sobre la base de presupuestos f cticos manifiestamente irregulares, reconocidos o fehacientemente comprobados.

Al sostener el recurrente que un acto administrativo adoptado por un órgano incompetente no deja por ello de ser estatal y plenamente imputable a la Administración, confunde la validez de los actos administrativos con las eventuales consecuencias dañosas que puedan derivarse de la revocación de un acto inv lido.

El precedente administrativo es aquella actuación pasada que, de algún modo, tiene aptitud para condicionar las actuaciones presentes de la Administración, exigiéndoles un contenido similar para casos similares.

Nadie tiene en principio un derecho adquirido al mantenimiento de leyes ni de criterios jurisprudenciales, por lo que tampoco resulta razonable invocar su existencia frente a un cambio de criterio de precedentes administrativos, en especial cuando las circunstancias exigen la evaluación de cada caso en concreto.

Los precedentes administrativos carecen de efecto vinculante en tanto no existe norma legal que constriña a la Administración a dictar sus decisiones de acuerdo a lo obrado en casos anteriores; en efecto, no obligan a la Administración a conformar su voluntad de idéntica manera cuando existan razones fundadas para expedirse en un sentido diferente.

El principio de la igualdad de todas las personas ante la ley según la ciencia y el espíritu de nuestra Constitución, no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera igualdad consiste en aplicar en los casos ocurrentes la ley según las diferencias constitutivas de ellos (conf. Fallos 320:2151).

La igualdad asegurada por la Constitución a los habitantes del país es la igualdad ante la ley a fin de que ninguna norma legal pueda establecer entre ellos diferencias de trato en situaciones sustancialmente idénticas. Siendo esto así, la desigualdad acusada en el caso y que se la hace derivar de la existencia de fallos contradictorios, no importa una violación de la garantía constitucional, como quiera que, en el estado actual de nuestro ordenamiento jurídico, dicha garantía no obsta a la desigualdad de hecho que resulta de la interpretación de la ley en una similar situación jurídica, cuando es la consecuencia natural o inevitable del ejercicio de la potestad de juzgar que incumbe a los diversos tribunales de justicia, al aplicar la ley conforme a su propio criterio (conf. Fallos 233:173).

El principio de igualdad no significa tratar a todos los individuos de una misma manera, sino a todos los iguales de una misma manera.

Su correcta aplicación exige que se adviertan las distinciones entre las personas, dado que no todos los individuos se encuentran en una situación jurídica idéntica, de modo que aplicar una misma regla para todos contradice la lógica e, incluso, puede generar graves injusticias. Ello obliga a determinar qué ha de entenderse por igual, para lo cual es preciso contar con una pauta de evaluación que determine el criterio a utilizar para establecer diversas categorías o individualizar situaciones o personas que ser n consideradas iguales.

La decisión de celebrar un acuerdo como el que se examina es de exclusivo resorte de la autoridad, previa ponderación, en cada caso concreto, de su viabilidad. Pero, en la especie, la revocación por razones de ilegitimidad de la referida Acta Acuerdo constituyó el cumplimiento de un imperativo ineludible en la actuación estatal; y en tanto el acto administrativo de revocación no trasunte la concreción de una discriminación objetiva, no es posible reputarlo violatorio del principio de igualdad consagrado en la Constitución Nacional.

El Acta Acuerdo se hallaba viciada de falta de causa, pues no tenía sustento en hechos ni antecedentes probados y, menos aún, en el Derecho aplicable, en tanto tendía, de manera oblicua, a alterar un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que tuvo por objeto determinar ese Derecho aplicable. En tal sentido, lo pautado en el documento tenía el car cter de gratuidad, es decir, de una liberalidad destinada a oblar al recurrente lo que en sede judicial le había sido denegado por improcedente. Pero lo que es m s grave aún, pretendía sustituir al deudor original -que en el mejor de los casos habría sido el particular patrocinado por el recurrente- por el Estado Nacional. Por otra parte, en lo que concierne a la necesidad estatal de poner fin al proceso supranacional, la mención de tal necesidad no constituye por sí y sin m s la expresión de causa que el acto requiere para ser v lido.

En tanto en la jurisdicción internacional las partes y la materia en controversia son, por definición, distintas de la jurisdicción interna, aquella jurisdicción no puede considerarse como la revisión de un pronunciamiento del tribunal judicial de superior jerarquía de un Estado, so pena de erigir al tribunal internacional en una cuarta instancia que, como se ver m s adelante y lo sostiene la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, es inadmisible.

Tratándose de un acto administrativo dictado en ejercicio de las funciones y con las características señaladas (facultades discrecionales) ello no obsta que se verifique si, dentro de las opciones posibles abiertas a la potestad discrecional el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de un acto viciado de arbitrariedad. Ello, por cuanto, el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la decisión, esencialmente, la competencia, la forma, la causa y la finalidad y por otro, en el examen de su razonabilidad.

La causa que dé origen al acto administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar una forma disimulada o encubierta de obviar la garantía de estabilidad.

Los hechos y las conductas que concurren para integrar y presupuestar la causa de los actos administrativos deben ser producto de la verificación cierta, exacta y correcta de su existencia. La causa del acto, en esta faz, debe responder a la verdad objetiva.

Los padecimientos patrimoniales y morales que el recurrente alega haber padecido como consecuencia de la actuación del Estado-Juez en la sustanciación y decisión del proceso judicial en el que, a su juicio, habría mediado privación de justicia, tampoco contribuyen a dotar al acto de causa, desde que tales hipotéticos daños, de existir, tendrían autonomía en un reclamo ante los tribunales locales por responsabilidad del Estado en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Las sentencias de la Corte Suprema y la Corte Interamericana no se pronuncian sobre las mismas cuestiones materiales; por ende, no puede sostenerse que en la sede internacional se revise la cosa juzgada interna. Por otra parte, las partes en ambos procesos difieren sustancialmente, pues en sede internacional la violación proviene del Estado, mientras que en sede interna la violación de un derecho puede provenir no sólo de un Estado (nacional, provincial o municipal), sino también de otro particular.

Ni el caso que tramita ante la Comisión, ni el eventual proceso que pudiera desarrollarse ante la Corte, implicaría una instancia de apelación de la cosa juzgada interna, pues dichos organismos no revisan ni los hechos ni el Derecho, sino que analizan la presunta violación de las conductas u omisiones del Estado argentino respecto de los derechos contemplados por la Convención Interamericana.

El contenido u objeto del acto administrativo consiste en la resolución o medida concreta que mediante el acto adopta la autoridad. Sus atributos son "certeza", "licitud", "posibilidad física" y "moralidad". De allí que cuando en derecho administrativo se habla de vicio de "violación de ley" se alude al que contraviene las reglas a que debe sujetarse el contenido u objeto del acto.

El objeto del acuerdo suscripto por el recurrente no reúne los recaudos necesarios para ser considerado como elemento v lido en los términos del artículo 7º , inciso c), de la Ley Nº 19.549. Ello así porque el contenido esencial de lo acordado en el Acto del 14 de noviembre de 1999 resulta a todas luces ilegítimo por desconocer que la Corte Suprema de Justicia de la Nación es el organismo de decisión jurisdiccional final de los casos que se someten a su consideración. Ese contenido evidenciaba una indebida intromisión de la Administración Pública en la esfera propia de competencias específicas de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la medida en que tendía a alterar en sede administrativa lo decidido en la judicial respecto de una cuestión patrimonial de Derecho privado.

Las circunstancias que derivan en la celebración, por parte de la República Argentina, de un acuerdo de solución amistosa, son especiales en cada caso particular, de suerte que lo ponderado por la autoridad en un supuesto no es extensible a otro, m s aún cuando en este último resulta manifiesta la violación del ordenamiento jurídico vigente.

Los principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos exigen no sólo que los recursos internos eficaces existan formalmente, sino también que sean adecuados y efectivos. Que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema de Derecho interno, debe ser idónea para proteger la situación jurídica infringida.

La regla del previo agotamiento de los recursos internos permite al Estado resolver la cuestión según su Derecho interno antes de verse enfrentado a un proceso internacional, lo cual es especialmente v lido en la jurisdicción internacional de los Derechos Humanos, por ser ésta coadyuvante o complementaria de la interna.

Proporcionar recursos internos es un deber jurídico de los Estados, y la regla del previo agotamiento de éstos en la esfera del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, tiene ciertas implicaciones que est n presentes en la Convención. En efecto, según ella, los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos, recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal, todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción.

En cuanto a la improcedencia de la fórmula de la cuarta instancia -a la que el recurrente no se refirió en sus presentaciones-, la protección internacional que otorgan los órganos de supervisión de la Convención Interamericana es de car cter subsidiario. El Pre mbulo de la Convención es claro a ese respecto cuando se refiere al car cter de mecanismo de refuerzo o complementario que tienen los mencionados órganos de supervisión respecto de la protección prevista por el Derecho Interno de los Estados.

La regla del agotamiento previo de los recursos internos se basa en el principio de que un Estado demandado debe estar en condiciones de brindar una reparación por sí mismo y dentro del marco de su sistema jurídico interno. El efecto de esa regla es asignar a la competencia de la Comisión un car cter esencialmente subsidiario. Ese car cter también constituye el fundamento de la llamada fórmula de la cuarta instancia. La premisa b sica de esa fórmula es que la Comisión no puede revisar las sentencias dictadas por los tribunales nacionales que actúen en la esfera de su competencia y aplicando las debidas garantías judiciales, a menos que considere la posibilidad de que se haya cometido una violación de la Convención. En tal sentido, la Comisión es competente para declarar admisible una petición sólo cuando ésta se refiera a una sentencia judicial nacional que ha sido dictada al margen del debido proceso, o que aparentemente viola cualquier otro derecho garantizado por la Convención y no cuando la denuncia se limita a afirmar que el fallo fue equivocado o injusto.

La Comisión debe garantizar la observancia de las obligaciones asumidas por los Estados partes de la Convención, pero no puede hacer las veces de un tribunal de alzada para examinar supuestos errores de derecho o de hecho que puedan haber cometido los tribunales nacionales que hayan actuado dentro de los límites de su competencia.

La Comisión no puede actuar como una cuarta instancia cuasi-judicial con facultades para revisar las sentencias de los tribunales de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos. Ese es el exacto alcance de la competencia de la Comisión con relación a los fallos nacionales. Por lo tanto, corresponde exclusivamente a las autoridades nacionales, y en especial a los tribunales de ese orden, interpretar y aplicar el Derecho interno.

En las sociedades democr ticas, en que los tribunales funcionan en el marco de un sistema de organización de los poderes públicos establecido por la Constitución y la legislación interna, corresponde a los tribunales competentes considerar los asuntos que ante ellos se plantean.

El procedimiento judicial seguido en la República Argentina no comportó violación de los artículos 8° (garantías judiciales) y 25 (protección judicial) de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En efecto, los aspectos substanciales del tr mite judicial del reclamo relativo a honorarios, no revelan violaciones del debido proceso. En tal sentido, el peticionario tuvo acceso a distintas instancias jurisdiccionales internas y dedujo todos los recursos disponibles, dando lugar en último término a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Por consiguiente, no existen elementos que respalden la afirmación de que se haya producido una violación del debido proceso.

La protección judicial que reconoce la Convención Interamericana comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y r pidos, que brinden la posibilidad, pero nunca la garantía de un resultado favorable. En sí mismo, un resultado negativo emanado de un juicio justo no constituye una violación de la Convención.

La conclusión del recurrente acerca de que en su caso se podía prescindir del dictamen jurídico previo es errónea, pues, en primer lugar, de la lectura del artículo 7° de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no se desprende que el término afectar debe entenderse como perjudicar, de suerte tal que en los casos en los que un acto beneficie al particular pueda prescindirse del recaudo. Por el contrario, a la luz de los m s elementales principios del Derecho Administrativo, ese requisito es siempre exigible. En segundo término, porque el instituto del debido procedimiento adjetivo debe entenderse desde la doble perspectiva de la garantía del administrado y de la legalidad del accionar administrativo.

El dictamen jurídico previo no puede constituir una mera relación de antecedentes ni una colección de afirmaciones dogm ticas sino el an lisis exhaustivo y profundo de una situación jurídica determinada, efectuada a la luz de las normas jurídicas vigentes y de los principios generales que las informan a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el interés legítimo de quien formula la consulta (conf. Dict. 141:022).

El dictamen jurídico previo tiene una doble finalidad, por una parte constituye una garantía para los administrados pues impide a la Administración el dictado de actos administrativos que se refieran a sus derechos subjetivos e intereses legítimos sin la debida correspondencia con el orden jurídico vigente, y por la otra, evita probables responsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa como judicial, al advertir a las autoridades competentes acerca de los vicios que el acto pudiera contener (conf. Dict. 197:061).

La motivación "in aliunde o contextual" responde al principio de la unidad del expediente y se puede encontrar en los informes y antecedentes con fuerza de convicción que obren en las actuaciones administrativas (conf. Dict. 199:427; 209:248).

El modo normal en que el Poder Administrador expresa la causa o motivo del acto es mediante su motivación, que no es m s que la constancia de que el en caso concreto existen las circunstancias que justifican el dictado del acto administrativo (conf. Dict. 199:88).

La motivación de una decisión de una autoridad pública debe considerarse inherente a la forma de gobierno que nos rige. Es por ello que la falta de fundamentos permite calificar al acto de arbitrario y, por tanto, hacerlo pasible de anulación (conf. Dict.
191:25).

En cuanto a la resolución del Secretario de Culto que revocó por nula e ilegítima el Acta Acuerdo, reúne todos los elementos que el ordenamiento jurídico vigente exige para la validez de un acto administrativo. En efecto, el funcionario que lo dictó ejerció una facultad que el ordenamiento jurídico le acuerda para proceder de tal manera; asimismo, tuvo a la vista los antecedentes de hecho y de Derecho que configuran el caso, lo que satisface el elemento causa. Del considerando de la resolución surge la motivación adecuada y se encuentra satisfecho el requisito del dictamen jurídico previo. En lo que concierne al objeto de la resolución, la revocación dispuesta encuentra respaldo en el Derecho vigente, pues se funda en la ilegitimidad del acto dejado sin efecto. Por último, respecto a la finalidad del acto, la medida guarda la debida proporcionalidad exigida por la normativa, sin que pueda sostenerse que haya mediado desviación de poder. Así, el elemento finalidad estuvo dado, nada menos que en el restablecimiento de la legalidad y en el cumplimiento del deber legal que pesa sobre la Administración de revocar un acto nulo de nulidad absoluta.

El funcionario que dictó el acto recurrido se hallaba formalmente habilitado para suscribirlo. En efecto, en la Resolución del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto N° 41/99, se previó que en ausencia del Secretario de Comercio y Relaciones Económicas Internacionales y Asuntos Consulares del mencionado Ministerio, se haría cargo del despacho respectivo el Secretario de Culto. Por otro lado, el funcionario que dejó sin efecto el Acta Acuerdo no pretendió ejercer ninguna competencia material vinculada al tema que aquella contenía, sino, simplemente, la potestad revocatoria emanada del principio de legalidad, que lo obligaba a privar de efectos a un acto afectado de ilegitimidad.

No es impedimento para la revocación de un acto administrativo que éste haya generado derechos subjetivos en cumplimiento, cuando el beneficiario del acto tuvo conocimiento del vicio que lo afectaba (conf. Dict. 234:588).

Las excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular, previstas en el artículo 18 de la Ley N° 19.549, -entre ellas el conocimiento del vicio por el interesado- son igualmente aplicables al supuesto contemplado en la primera parte del artículo 17 de dicha ley ya que, de lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta tendría mayor estabilidad que el regular, lo que no es ni razonable ni valioso; una inteligencia literal y aislada de esas normas llevaría a concluir que habría m s rigor para revocar un acto nulo que uno regular, cuya situación es considerada menos grave por la ley.

El acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado, pues la potestad que emerge del artículo 17 de la Ley N° 19.549 no es excepcional, sino la expresión de un principio que constriñe a la Administración, frente a actos irregulares, a disponer la revocación (conf. Dict. 183:275; 221:124).

La revocación del acto administrativo que adolece de algún vicio es una obligación de la Administración, en virtud de los principios de legalidad objetiva y de verdad material que deben imperar en el procedimiento administrativo (conf. Dict. 207:517; 215:189).

La revocación en sede administrativa de los actos nulos de nulidad absoluta tiene suficiente justificación en la necesidad de restablecer sin dilaciones la juridicidad comprometida por ese tipo de actos, que, por esa razón, carecen de la estabilidad propia de los actos regulares y no pueden v lidamente generar derechos subjetivos frente al orden público y a la necesidad de vigencia de la legalidad (conf. Fallos CSJN 23.4.91)} La estabilidad del acto administrativo cede ante errores manifiestos de hecho o de Derecho que van m s all de lo opinable, caso en el cual no pueden hacerse valer derechos adquiridos, ni cosa juzgada, ni la estabilidad de los actos administrativos firmes y consentidos, toda vez que la juridicidad debe prevalecer sobre la seguridad precaria de los actos administrativos que presentan vicios graves y patentes, manifiestos e indiscutibles, y que, por ello, ofenden el interés colectivo primario (conf. Fallos 265:349).

Es viable la revocación por la misma Administración de un acto viciado, lo que hace aplicable la excepción a la irrevocabilidad de los actos regulares prevista en el artículo 18 de la Ley N° 19.549.
Ello así por cuanto, si no se aceptara que las causales de la revocación del acto regular son igualmente aplicables, y con mayor razón aún, a la revocación del acto irregular, absurdamente habría un mayor rigor para revocar un acto nulo que un acto regular, lo que contraviene la preservación y vigencia de la juridicidad (conf. Dict. 184:36 y Fallos 321:169).

La limitación del artículo 17 de la Ley N° 19.549, en cuanto constituye una excepción a la actividad revocatoria de la Administración, debe ser interpretada con car cter restrictivo, toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia jurídica de un acto viciado de nulidad, hasta tanto se produzca la declaración judicial pertinente (conf. Fallos 304:898).

No constituye impedimento para la revocación del Acta Acuerdo del 14 de noviembre de 1999 la invocación por parte del recurrente de eventuales derechos subjetivos, ya que al momento de celebrarse dicho instrumento él tenía pleno conocimiento -o debió tenerlo- de los vicios que lo afectaban. Por ello la resolución revocatoria recurrida se ajusta a Derecho, en virtud de lo cual corresponde rechazar el recurso jer rquico intentado.

Entre los poderes inherentes a la función administrativa se incluye, como elemento necesariamente constitutivo, la potestad de aplicar las consecuencias jurídicas que el ordenamiento jurídico establece para los actos afectados de vicios que ocasionen su ilegitimidad.

Al constituir la expresión de las razones que indujeron a la Administración a adoptar una decisión, la motivación solo puede existir en aquellos supuestos donde ella se manifieste en forma expresa. La extensión del motivo ha de ser real y adaptado a cada caso discutido, no pudiendo limitarse a utilizar frases típicas o fórmulas prefabricadas. Se admite que la motivación pueda ser breve, a condición de que resulte concreta y precisa.

Los actos preparatorios no constituyen un acto administrativo en sentido estricto, ya que no producen efectos jurídicos directos y no son impugnables aunque adolezcan de vicios. En cambio, el Acta Acuerdo es un acto administrativo propiamente dicho afectado de múltiples vicios que permiten inequívocamente calificarlo como nulo de nulidad absoluta.

La Procuración del Tesoro se opone, por principio, a revisar o debatir sobre las opiniones que vierte en sus asesoramientos; con la salvedad de aquellos supuestos en que se efectúen nuevas alegaciones o se invoquen hechos no considerados de suficiente relevancia como para determinar la revisión del asunto de que se trata (conf. Dict. 155:251; 156:56; 167:181; 171:212).
TEMAS

Doctrina de los actos propios, acto administrativo, vicios del acto administrativo, competencia en razón de la materia, saneamiento del acto administrativo, competencia administrativa, presunción de legitimidad, precedente administrativo, derechos adquiridos, igualdad ante la ley, elementos del acto administrativo, falta de causa, jurisdicción internacional, corte interamericana de derechos humanos, competencia, facultades discrecionales, sentencia, objeto del acto administrativo, Derechos humanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, supervisores, obligaciones de los Estados parte, Organización de los Estados Americanos, tribunales internacionales, Poder Judicial de la Nación, debido proceso adjetivo, dictamen jurídico previo, dictamen jurídico, validez del acto administrativo, revocación del acto administrativo nulo, interpretación restrictiva, estabilidad del acto administrativo, recurso jerárquico, motivación del acto administrativo, actos preparatorios, Procuración del Tesoro de la Nación, revisión del dictamen