Argentina. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Dirección Nacional de Protección de Datos Personales
Dictamen DNPDP 0008/2016. , lunes 2 de mayo de 2016, 9 p.

Citas Legales : Constitución nacional - artículo 043, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos - artículo 11, Convención Americana sobre Derechos Humanos - artículo 13, Decreto 01172/2003, Decreto 01172/2003 - anexo VII, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 02, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 16, Dictamen DNPDP 0001/2013, Dictamen DNPDP 0001/2015, Dictamen DNPDP 0004/2012, Dictamen DNPDP 0006/2012, Dictamen DNPDP 0020/2015, Dictamen DNPDP 0021/2013, Ley 25.326, Ley 25.326 - artículo 05 inciso 2) - punto b), Ley 25.326 - artículo 11, Ley 25.326 - artículo 17, Nota DNPDP 0702/2016

                                                                  Ref.: solicitud de acceso a la información pública

                                                                  DICTAMEN DNPDP N° 8/16
BUENOS AIRES, 2 de mayo de 2016.-

    SEÑORA DIRECTORA GENERAL:

    Tengo el agrado de dirigirme a Ud. con relación a la solicitud de información, en los términos del Decreto N° 1172/03, formulada por el Sr. Mariano OBARRIO, a los efectos de que se le informe la nómina de empleados desvinculados de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación desde el 10 de diciembre de 2015, función, antigüedad y categoría salarial y la nómina de reincorporados si los hubiera y en los que la Dirección General a su cargo solicita la opinión de este Órgano de Control, a los fines de determinar si resulta procedente brindar la información.

    I.- ANTECEDENTES
    Para analizar la presente consulta, cabe hacer una referencia a los derechos que se encuentran involucrados.
    El derecho de acceso a la información pública es una herramienta fundamental para el control ciudadano del funcionamiento del Estado, a los fines de garantizar la transparencia de la gestión pública, promover la rendición de cuentas y prevenir la corrupción.
    Sin perjuicio de la legislación a nivel local, en nuestro país el derecho de acceso a la información pública se encuentra regulado en el Anexo VII al Decreto N° 1172/03, que lo define como una instancia de participación ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir información de los organismos integrantes del Poder Ejecutivo Nacional, conforme dispone su artículo 2°.
    El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos ha interpretado el derecho al que nos referimos en reiteradas oportunidades. A modo de ejemplo, cabe destacar que la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado los “Estándares Interamericanos” correspondientes al derecho de acceso a la información pública que surgen de la interpretación del art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.1 De estos estándares surge la relevancia del principio de “máxima divulgación” que implica que, salvo casos de excepción, toda la información relativa a la cuestión pública ha de estar disponible para su acceso por la ciudadanía.
    Por otro lado, resulta necesario remarcar que el derecho a la protección de los datos personales es un derecho humano que constituye un objetivo de la Convención Americana al encontrarse contenido implícitamente en el derecho a la privacidad (artículo 11 de la Convención Americana).
    En nuestro ordenamiento positivo, el derecho a la protección de los datos personales fue incorporado implícitamente con la reforma constitucional del año 1994, a través del instituto del habeas data del art. 43 de la Constitución Nacional, y su posterior reglamentación mediante la Ley N° 25.326 de Protección de los Datos Personales. En consecuencia, a los fines de dar respuesta a lo solicitado, es indispensable compatibilizar ambas normas logrando un punto de equilibrio que respete sus núcleos esenciales.

    II.- ANALISIS
    a) La Ley Nº 25.326 de protección de datos personales dispone una serie de condiciones para la licitud de la cesión de datos personales, la que deberá hacerse para el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y previo consentimiento del titular de los datos (artículo 11 de la norma mencionada).
    Los datos personales que se encuentran en poder del Estado tiene sus particularidades, pues el Estado es un titular de banco de datos personales de carácter privilegiado, al que se le exime de recabar el consentimiento del titular del dato cuando la información personal sea recopilada para el ejercicio de sus funciones propias (art. 5°, inc. 2, ap. b, Ley N° 25.326). Esto implica que sobre los datos personales en poder del Estado, el titular posee un control más tenue, con fundamento en la finalidad común de su actuación.
    Es universalmente aceptado que, como regla general, es incompatible con el derecho de acceso a la información pública la necesidad de acreditar un interés legítimo para hacerlo. No escapa a esta Dirección Nacional que, como queda dicho, el art. 11 de la Ley N° 25.326 incluye como requisito para obtener datos personales que exista un interés legítimo tanto en el cedente como en el cesionario. Sin embargo, en caso que el pedido de acceso requiera datos personales de empleados y funcionarios públicos, una correcta interpretación de las normas constitucionales y convencionales en juego permite concluir que tales datos resultan, en principio, indispensables para el correcto ejercicio del derecho a controlar la actividad pública. En consecuencia, podría considerarse, a la luz de los estándares internacionales en la materia, que tal finalidad constituiría en todos los caso el interés legítimo válido para acceder a la información personal.
    En consonancia con ello, se ha señalado en relación con la titularidad del derecho de acceso a la información y la necesidad de acreditar interés para su ejercicio que “el reconocimiento constitucional del derecho al acceso a la información pública […] supone la posibilidad para cualquier ciudadano de obtener información de la Administración Pública, sin otro interés que acreditar que el que proviene de su propio albedrío como administrado, en conexión con el principio de transparencia de la gestión pública.” […] En consecuencia, para su ejercicio “el ciudadano no [tiene] más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; es en esto que se entiende configurado su interés sobre el asunto de que se trate, y no en la acepción netamente procesal del vocablo”2.
    Cabe considerar también, con relación a las excepciones en las que los sujetos obligados pueden ampararse para no proveer la información requerida, que el artículo 16 del Anexo VII al Decreto N° 1172/03 no contempla supuestos como el que nos ocupa; y, si bien el artículo 17 de la Ley N° 25.326 no es directamente aplicable a la cuestión bajo análisis, es dable destacar que autoriza a denegar el acceso a los datos propios sólo en función de la protección de la defensa de la Nación, del orden y la seguridad públicos, o de la protección de los derechos e intereses de terceros, extremos que tampoco se dan en el requerimiento en estudio.
    b) Esta Dirección Nacional ha tenido oportunidad de pronunciarse en reiterados dictámenes sobre consultas vinculadas a nómina de personal y sueldos (véase Dictámenes: Nros. 4/12, 6/12, 1/13, 21/13, 1/15 y 20/15), donde manifestó una postura restrictiva en cuanto a la cesión de ese tipo de información, por entender que podría significar una lesión a la intimidad de su titular y un riesgo a su seguridad personal, razón por la que sugirió que el cedente de la información debía llevar a cabo un cuidadoso análisis de la pertinencia de ceder este tipo de dato.
    Sin embargo, los estándares internacionales en materia de acceso a la información pública, hacen que sea necesario reconsiderar este criterio, adoptando una posición absolutamente compatible con ellos y sin que signifique apartarse de los principios legales sobre protección de datos personales.
    En tal sentido, es de relevancia citar la jurisprudencia comparada que apoya lo señalado.
    El Supremo Tribunal Federal de Brasil suspendió los efectos de dos medidas cautelares que prohibían la divulgación de los datos relativos a los ingresos de los servidores públicos de una municipalidad, subrayando la preponderancia del “principio de publicidad”, y el consecuente “deber estatal de divulgación de los actos públicos”. Según el Tribunal, tal deber es “eminentemente republicano, porque la gestión de la ‘cosa pública’ […] debe llevarse a cabo con el máximo de transparencia”, con la única excepción de la información “cuyo sigilo sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del Estado” según el derecho vigente”. Concluyó que “la publicidad de la información no ponía en riesgo “la seguridad del Estado o del conjunto de la sociedad”, ni tampoco configuraba una violación de la intimidad o vida privada de los servidores, toda vez que “los datos objeto de la divulgación en cuestión están referidos a agentes públicos […] que actúan ‘en tal calidad’”3.
    En igual sentido, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió un recurso de revisión en materia de amparo relacionado con la negación del acceso a información sobre la nómina y el salario de los asesores de la Cámara de Diputados, en el que señaló que aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático al igual que la protección de datos personales, no pueden de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública4.
    Asimismo, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en relación con el deber de transparencia activa de publicar oficiosamente información relacionada con salarios y demás emolumentos de los servidores públicos, consideró que “siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones”. Por eso indica que en ello radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado según se trate de salarios públicos o privados. Finaliza indicando que la información sobre salarios y otros emolumentos con origen en el erario público, no podría estimarse como “un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente”5.
    En nuestro país, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que “una interpretación que permita la coexistencia armónica de las disposiciones existentes en el ordenamiento nacional en materia de datos personales y de acceso a la información, lleva a sostener que las disposiciones del artículo 11 de la ley 25.326, en cuanto subordinan la cesión de esos datos a la existencia de un interés legítimo, no alcanzan a aquellos supuestos relativos a información personal que forma parte de la gestión pública”6.
    Este principio general presume la existencia de un interés público en difundir dicha información, que traducido al lenguaje de la protección de los datos personales implica considerar que existe interés legítimo suficiente para acceder, en base, como se ha dicho, a la existencia de un interés público en su difusión. Por tales motivos, el acceso será legítimo sin otra condición.
    Sólo en casos particulares en que la información personal requerida implique un riesgo para el titular del dato o afecte derechos personalísimos, se podrá requerir medidas de tutela específicas, pero que en este caso no se verifican.
    Para finalizar, vale destacar que al momento de expedir el presente dictamen, la República Argentina se encuentra, una vez más, debatiendo la necesidad de contar con una legislación nacional que reglamente el derecho de acceso a la información pública y que sea superadora del Decreto 1172/03 citado más arriba. Por Nota DNPDP N° 702 del 21 de abril de 2016, esta Dirección Nacional se ha pronunciado sobre el Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública -0008-PE-2016- de manera conteste con lo que se sostiene en el presente dictamen. En esa oportunidad, se destacó que bajo ciertas circunstancias, pueden existir datos personales sobre los que exista un legítimo derecho de acceso a la información por quienes no son titulares de esos datos. Así lo determina la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública7, cuando estipula que la excepción al acceso a la información vinculadas con la protección de la privacidad "...no tendrá aplicación con respecto a asuntos relacionados con las funciones de los funcionarios públicos …."
    Por esta razón fue que esta Dirección Nacional sugirió la siguiente redacción para el Proyecto en discusión parlamentaria citado:
        “Artículo 8º.- Excepciones (…)
        i) información que contenga datos personales y no pueda brindarse aplicando procedimientos de disociación, salvo que se cumpla con los requisitos de licitud que determine para el caso concreto la Autoridad de Aplicación de la Ley de Protección de Datos Personales N° 25.326 y sus modificatorias, que intervendrá a pedido del sujeto obligado y deberá pronunciarse en el plazo de cinco (5) días hábiles. En todos los casos será lícito el acceso a los datos personales cuando el titular de los datos haya prestado consentimiento a su divulgación; o cuando de las circunstancias del caso surja con claridad que la información fue entregada al sujeto obligado como parte de aquella información que debe estar sujeta al régimen de publicidad; o cuando los datos estén relacionados con las funciones de los funcionarios públicos. Asimismo, los sujetos obligados no podrán invocar esta excepción si el daño causado al interés protegido es menor al interés público de obtener la información."
    Por todos los motivos expresados, entiende esta Dirección Nacional de Protección de Datos Personales que el interés legítimo dispuesto en el art. 11 de la Ley Nº 25.326 se encuentra en principio comprendido en forma suficiente en el interés público que subyace en el interés que posee todo ciudadano para acceder a información relativa a la gestión pública, entendida esta como aquella que hace al control de la gestión estatal.

    III.- CONCLUSIONES
    En virtud de las consideraciones formuladas precedentemente, esta Dirección Nacional de Protección de Datos Personales, en el ámbito de su competencia, no encuentra óbice para la entrega de la información requerida, sin perjuicio que sea el organismo consultante quien evalúe la procedencia de brindar la información que le fuera requerida.
    Saludo a Ud. atentamente.
    Eduardo BERTONI
    DIRECTOR
    DIRECCION NACIONAL DE PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
    MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
    ___________________________________________________

    1 Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2011 – Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “El Derecho de Acceso a la Información Pública en las Américas – Estándares Interamericanos y Comparación de Marcos Legales.” (OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF.7/12 30 diciembre 2011 Original: Español)
    https://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/El%20acceso%20a%20la%20informacion%20en%20las%20Americas%202012%2005%2015.pdf

    2 Guatemala. Corte de Constitucionalidad. 30.11.10 Expedientes1373-2009, 1412-2009, 1413-2009. Considerando IV http://www.cc.gob.gt/siged2009/mdlWeb/frmConsultaWebVerDocumento.aspx?St_DocumentoId=819889.html&St_RegistrarConsulta=yes&sF=fraseabuscar

    3 Brasil. Supremo Tribunal Federal. 9.6.11. Segundo Ag. Reg. na Suspensão de Segurança No. 3.902 – São Paulo. http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628198

    4 República Dominicana. Tribunal Constitucional. 21.9.12 Sentencia TC/0042/12. http://www.tribunalconstitucional.gob.do/node/582

    5 Guatemala. Corte de Constitucionalidad.30.11.10 Expedientes1373-2009, 1412-2009, 1413-2009. http://www.cc.gob.gt/siged2009/mdlWeb/frmConsultaWebVerDocumento.aspx?St_DocumentoId=819889.html&St_RegistrarConsulta=yes&sF=fraseabusca

    6 "CIPPEC c/ EN - MO Desarrollo Social - dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986" - CSJN - 26 de marzo de 2014 – Considerando 13.

    7 Ver Documento AG/RES. 2607 (XL-O/10), LEY MODELO INTERAMERICANA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 8 de junio de 2010), OEA.
    Citas legales:Decreto 01172/2003 Biblioteca
    Ley 25.326 Biblioteca
    Constitución nacional - artículo 043 Biblioteca