Argentina. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Dirección Nacional de Protección de Datos Personales
Dictamen DNPDP 0009/2016. , miércoles 4 de mayo de 2016, 13 p.

Citas Legales : Constitución nacional - artículo 043, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Convención Americana sobre Derechos Humanos - artículo 11, Convención Americana sobre Derechos Humanos - artículo 13, Decreto 01172/2003, Decreto 01172/2003 - anexo VII, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 02, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 03, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 06, Decreto 01172/2003 - anexo VII - artículo 16 inciso i), Dictamen DNPDP 0001/2013, Dictamen DNPDP 0001/2015, Dictamen DNPDP 0004/2012, Dictamen DNPDP 0006/2012, Dictamen DNPDP 0008/2016, Dictamen DNPDP 0020/2015, Dictamen DNPDP 0021/2013, Ley 24.185, Ley 24.185 - artículo 09, Ley 25.326, Ley 25.326 - artículo 04, Ley 25.326 - artículo 05 inciso 2) - punto b), Ley 25.326 - artículo 11, Ley 25.326 - artículo 17, Nota DNPDP 0702/2016, Recomendación OIT 163, Recomendación OIT 163 - punto 7

                                                            Ref.: NOTA SSAyNP Nº 151/2016 (EXP-S01:0153279/2016)

                                                            DICTAMEN DNPDP N° 9/16
BUENOS AIRES, 04 de Mayo de 2016

    SEÑOR SUBSECRETARIO:
    Tengo el agrado de dirigirme a Ud. a los fines de emitir opinión con relación a la solicitud de información formulada por los delegados miembros de la Junta Interna de la Asociación de Trabajadores del Estado en Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas.

    I.- ANTECEDENTES
    En lo que resulta de interés para la competencia de esta Dirección Nacional de Protección de Datos Personales, el pedido formulado por los delegados miembros de la Junta Interna de la Asociación de Trabajadores del Estado en Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas, en los términos del Decreto N° 1172/03, art. 9 de la Ley Nº 24.1851 y art. 7º de la Recomendación 163 OIT, es realizada a los efectos de que se les informe la nómina de trabajadores en las diferentes modalidades contractuales, las fechas de ingreso y funciones realizadas, edad, sexo, grupo familiares a cargo, capacitación obtenida, la realización de los concursos en el organismo con sus resultados e impugnaciones y observaciones si las hubiera y cualquier otra información relacionada.
    Preliminarmente, a fin de analizar a la luz de la Ley Nº 25.326 la presente consulta cabe hacer una referencia a los derechos que se encuentran involucrados.
    El derecho de acceso a la información pública es una herramienta fundamental para el control ciudadano del funcionamiento del Estado, a los fines de garantizar la transparencia de la gestión pública, promover la rendición de cuentas y prevenir la corrupción.
    Sin perjuicio de la legislación a nivel local, en nuestro país el derecho de acceso a la información pública se encuentra regulado en el Anexo VII al Decreto N° 1172/03, que lo define como una instancia de participación ciudadana por la cual toda persona ejercita su derecho a requerir, consultar y recibir información de los organismos integrantes del Poder Ejecutivo Nacional, conforme dispone su artículo 2°.
    El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos ha interpretado el derecho al que nos referimos en reiteradas oportunidades. A modo de ejemplo, cabe destacar que la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado los “Estándares Interamericanos” correspondientes al derecho de acceso a la información pública que surgen de la interpretación del art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos.2 De estos estándares surge la relevancia del principio de “máxima divulgación” que implica que, salvo casos de excepción, toda la información relativa a la cuestión pública ha de estar disponible para su acceso por la ciudadanía.
    Por otro lado, resulta necesario remarcar que el derecho a la protección de los datos personales es un derecho humano que constituye un objetivo de la Convención Americana al encontrarse contenido implícitamente en el derecho a la privacidad (artículo 11 de la Convención Americana).
    En nuestro ordenamiento positivo, el derecho a la protección de los datos personales fue incorporado implícitamente con la reforma constitucional del año 1994, a través del instituto del habeas data del art. 43 de la Constitución Nacional, y su posterior reglamentación mediante la Ley N° 25.326 de Protección de los Datos Personales.
    En consecuencia, a los fines de dar respuesta a lo solicitado, es indispensable compatibilizar ambas normas logrando un punto de equilibrio que respete sus núcleos esenciales.

    II.- ANALISIS
    A los efectos de emitir opinión se tendrán en cuenta los fundamentos recientemente desarrollados en el Dictamen DNPDP Nº 8/2016, dada la similitud de la materia bajo análisis.
    La solicitud de información bajo análisis invoca como fundamento el Decreto 1172/2003, el art. 9 de la ley 24185 y la Recomendación 163 OIT; normativas que en opinión de esta Dirección Nacional reconocen, en principio, el derecho a solicitar información de la naturaleza aquí requerida.
    Para determinar el alcance y pertinencia de dichas normativas y habilitar el acceso en este caso concreto, corresponde un breve análisis y su confrontación con la restante normativa aplicable.
    a) El Decreto Nº 1172/03 aprobó, entre otros temas, un Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Anexo VII), con el objeto de constituir una instancia de participación ciudadana, a través de la cual una persona puede ejercitar su derecho a requerir, consultar y recibir información de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que actúe en jurisdicción de dicho poder (artículos 2º y 3º).
    Su artículo 6° dispone que “Toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado”.
    El solicitante no requiere acreditar un interés legítimo a fin de requerir, consultar y recibir información de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que actúe en jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, bastando la sola petición del solicitante para acceder a la información requerida (art. 6º).
    No obstante ello, el citado Decreto Nº 1172/03 señala que los obligados a informar pueden exceptuarse de proveer la información requerida cuando una Ley o Decreto así lo establezca o cuando se configure alguno de los siguientes supuestos: (…) i) información referida a datos personales de carácter sensible -en los términos de la Ley Nº 25.326- cuya publicidad constituya una vulneración del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que se refiere la información solicitada”.
    b) Por otro lado, cabe señalar que la Ley Nº 25.326 de Protección de Datos Personales es una ley de orden público, que establece condiciones a la cesión de información personal a terceros.
    El art. 11 de la Ley Nº 25.326 de protección de datos personales dispone una serie de condiciones para la licitud de la cesión de datos personales, la que deberá hacerse para el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y previo consentimiento del titular de los datos.
    Los datos personales en poder del Estado tienen una reglamentación especial, pues el Estado es un titular de banco de datos personales de carácter privilegiado, al que se le exime de recabar el consentimiento del titular del dato cuando la información personal sea recopilada para el ejercicio de sus funciones propias (art. 5°, inc. 2, ap. b, Ley N° 25.326). Esto implica que sobre los datos personales en poder del Estado, el titular posee un control más tenue, con fundamento en la finalidad común de su actuación.
    Es universalmente aceptado que, como regla general, es incompatible con el derecho de acceso a la información pública la necesidad de acreditar un interés legítimo para hacerlo. No escapa a esta Dirección Nacional que, como queda dicho, el art. 11 de la Ley N° 25.326 incluye como requisito para obtener datos personales que exista un interés legítimo tanto en el cedente como en el cesionario. Sin embargo, en caso que el pedido de acceso requiera datos personales de empleados y funcionarios públicos, una correcta interpretación de las normas constitucionales y convencionales en juego permite concluir que tales datos resultan, en principio, indispensables para el correcto ejercicio del derecho a controlar la actividad pública. En consecuencia, podría considerarse, a la luz de los estándares internacionales en la materia, que tal finalidad constituiría en todos los caso el interés legítimo válido para acceder a la información personal.
    En consonancia con ello, se ha señalado en relación con la titularidad del derecho de acceso a la información y la necesidad de acreditar interés para su ejercicio que “el reconocimiento constitucional del derecho al acceso a la información pública […] supone la posibilidad para cualquier ciudadano de obtener información de la Administración Pública, sin otro interés que acreditar que el que proviene de su propio albedrío como administrado, en conexión con el principio de transparencia de la gestión pública.” […] En consecuencia, para su ejercicio “el ciudadano no [tiene] más que manifestar su legítima voluntad de conocer la organización, el funcionamiento y los procesos de adopción de decisiones del aparato gubernamental destinado a procurar su bienestar y el de sus pares; es en esto que se entiende configurado su interés sobre el asunto de que se trate, y no en la acepción netamente procesal del vocablo”3.
    Cabe considerar también, con relación a las excepciones en las que los sujetos obligados pueden ampararse para no proveer la información requerida, y en lo relativo a datos personales, que el supuesto del inciso i) del artículo 16 del Anexo VII del Decreto N° 1172/03, no alcanza al presente caso; y que, si bien el artículo 17 de la Ley N° 25.326 no es directamente aplicable a la cuestión bajo análisis, es dable destacar como pautas orientativas que establece como criterio para denegar el acceso a los datos propios la protección de la defensa de la Nación, el orden y la seguridad públicos, o la protección de los derechos e intereses de terceros.
    c) Esta Dirección Nacional ha tenido oportunidad de pronunciarse en reiterados dictámenes sobre consultas vinculadas a nómina de personal (véase Dictámenes: Nros. 4/12, 6/12, 1/13, 21/13, 1/15 y 20/15), donde manifestó una postura restrictiva en cuanto a la cesión de ese tipo de información, por entender que podría significar una lesión a la intimidad de su titular y un riesgo a su seguridad personal, razón por la que sugirió que el cedente de la información debía llevar a cabo un cuidadoso análisis de la pertinencia de ceder este tipo de dato.
    Sin embargo, los estándares internacionales en materia de acceso a la información pública, hacen que sea necesario reconsiderar este criterio, adoptando una posición absolutamente compatible con ellos y sin que signifique apartarse de los principios legales sobre protección de datos personales.
    En tal sentido, es de relevancia citar la jurisprudencia comparada que apoya lo señalado.
    El Supremo Tribunal Federal de Brasil suspendió los efectos de dos medidas cautelares que prohibían la divulgación de los datos relativos a los ingresos de los servidores públicos de una municipalidad, subrayando la preponderancia del “principio de publicidad”, y el consecuente “deber estatal de divulgación de los actos públicos”. Según el Tribunal, tal deber es “eminentemente republicano, porque la gestión de la ‘cosa pública’ […] debe llevarse a cabo con el máximo de transparencia”, con la única excepción de la información “cuyo sigilo sea imprescindible para la seguridad de la sociedad y del Estado” según el derecho vigente”. Concluyó que “la publicidad de la información no ponía en riesgo “la seguridad del Estado o del conjunto de la sociedad”, ni tampoco configuraba una violación de la intimidad o vida privada de los servidores, toda vez que “los datos objeto de la divulgación en cuestión están referidos a agentes públicos […] que actúan ‘en tal calidad’”4.
    En igual sentido, el Tribunal Constitucional de República Dominicana resolvió un recurso de revisión en materia de amparo relacionado con la negación del acceso a información sobre la nómina y el salario de los asesores de la Cámara de Diputados, en el que señaló que aunque el derecho a la intimidad es un valor fundamental del sistema democrático al igual que la protección de datos personales, no pueden de manera general, aunque sí excepcionalmente, restringir el derecho de libre acceso a la información pública, ya que limitarlo despojaría a la ciudadanía de un mecanismo esencial para el control de la corrupción en la Administración Pública5.
    Asimismo, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en relación con el deber de transparencia activa de publicar oficiosamente información relacionada con salarios y demás emolumentos de los servidores públicos, consideró que “siendo la población la detentadora de la soberanía delegada en el poder público, cuenta con la prerrogativa de acceder a la información administrada por éste en y para el ejercicio de sus funciones”. Por eso indica que en ello radica el punto de inflexión que valida el trato normativo diferenciado según se trate de salarios públicos o privados. Finaliza indicando que la información sobre salarios y otros emolumentos con origen en el erario público, no podría estimarse como “un dato comprendido dentro del núcleo de intimidad personal protegido constitucionalmente”6.
    En nuestro país, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que “una interpretación que permita la coexistencia armónica de las disposiciones existentes en el ordenamiento nacional en materia de datos personales y de acceso a la información, lleva a sostener que las disposiciones del artículo 11 de la ley 25.326, en cuanto subordinan la cesión de esos datos a la existencia de un interés legítimo, no alcanzan a aquellos supuestos relativos a información personal que forma parte de la gestión pública”7.
    Este principio general presume la existencia de un interés público en difundir dicha información, que traducido al lenguaje de la protección de los datos personales implica considerar que existe interés legítimo suficiente para acceder, en base, como se ha dicho, a la existencia de un interés público en su difusión. Por tales motivos, el acceso será legítimo sin otra condición.
    Sólo en casos particulares en que la información personal requerida implique un riesgo para el titular del dato o afecte derechos personalísimos, se podrá requerir medidas de tutela específicas, pero que en este caso no se verifican.
    d) En este punto cabe analizar si este interés público para su difusión ha de aplicarse a todas las categorías de los datos requeridos por la Junta Interna de ATE, dado que llama la atención de entre ellos la categoría “grupo familiares a cargo” (en caso que se requiera acceder al nombre y demás datos identificatorios de los mismos), que, cabe anticipar, podrían requerir un interés legítimo especifico en aplicación del art. 4º de la Ley Nº 25.326; y esto por un doble motivo: 1) el grupo de familiares a cargo son datos de terceros -no del empleado, sujeto afectado a la gestión estatal- y por ello alcanzados por una expectativa de privacidad de quien los brindara pues podría presuponer que no se divulgarían sin un justificativo específico; y 2) tales datos serían información extraña al objeto invocado por el requirente y el control de la gestión estatal, o sea, no cabe presumir respecto de los mismos la existencia de un interés público en su acceso y difusión pues nada aportarían al control de la gestión Estatal, o por lo menos cabe presumirse que no lo conforman, salvo acreditación en contrario del solicitante.
    Por tales motivos, se recomienda respecto de la eventual cesión de datos personales de la categoría “grupo familiares a cargo” que no se brinde información que identifique a los mismos, limitándose a datos meramente numéricos (cantidad de hijos, edades, etc.).
    e) Para finalizar, cabe aquí reiterar lo ya resaltado en dictamen anterior, respecto que al momento de expedirse el presente la República Argentina se encuentra, una vez más, debatiendo la necesidad de contar con una legislación nacional que reglamente el derecho de acceso a la información pública y que sea superadora del Decreto 1172/03 citado más arriba. Por Nota DNPDP N° 702 del 21 de abril de 2016, esta Dirección Nacional se ha pronunciado sobre el Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública -0008-PE-2016- de manera conteste con lo que se sostiene en el presente dictamen. En esa oportunidad, se destacó que bajo ciertas circunstancias, pueden existir datos personales sobre los que exista un legítimo derecho de acceso a la información por quienes no son titulares de esos datos. Así lo determina la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública8, cuando estipula que la excepción al acceso a la información vinculadas con la protección de la privacidad "...no tendrá aplicación con respecto a asuntos relacionados con las funciones de los funcionarios públicos …."
    Por esta razón fue que esta Dirección Nacional sugirió la siguiente redacción para el Proyecto en discusión parlamentaria citado:
    “Artículo 8º.- Excepciones (…)
    i) información que contenga datos personales y no pueda brindarse aplicando procedimientos de disociación, salvo que se cumpla con los requisitos de licitud que determine para el caso concreto la Autoridad de Aplicación de la Ley de Protección de Datos Personales N° 25.326 y sus modificatorias, que intervendrá a pedido del sujeto obligado y deberá pronunciarse en el plazo de cinco (5) días hábiles. En todos los casos será lícito el acceso a los datos personales cuando el titular de los datos haya prestado consentimiento a su divulgación; o cuando de las circunstancias del caso surja con claridad que la información fue entregada al sujeto obligado como parte de aquella información que debe estar sujeta al régimen de publicidad; o cuando los datos estén relacionados con las funciones de los funcionarios públicos. Asimismo, los sujetos obligados no podrán invocar esta excepción si el daño causado al interés protegido es menor al interés público de obtener la información."
    Por todos los motivos expresados, entiende esta Dirección Nacional de Protección de Datos Personales que el interés legítimo dispuesto en el art. 11 de la Ley Nº 25.326 se encuentra en principio comprendido en forma suficiente en el interés público que subyace en el interés que posee todo ciudadano para acceder a información relativa a la gestión pública, entendida esta como aquella que hace al control de la gestión estatal.

    III.- CONCLUSIONES
    En virtud de las consideraciones formuladas precedentemente, esta Dirección Nacional de Protección de Datos Personales concluye, en el ámbito de su competencia y sin perjuicio que el organismo consultante sea quien evalúe la procedencia de brindar la información que le fuera requerida, que si bien no encuentra óbice para la entrega de la información requerida, se recomienda respecto de la eventual cesión de datos personales relativos a la categoría “grupo familiares a cargo” que se abstenga de brindar información que identifique a los mismos salvo que el solicitante acredite su necesidad para un adecuado control de la gestión estatal.
    Saludo a Ud. atentamente
    Eduardo BERTONI
    DIRECTOR
    DIRECCION NACIONAL DE PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
    MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
    ___________________________________________________
    1 Ley 24.185: “ARTICULO 9º- Las partes estarán obligadas a negociar de buena fe. Este principio comporta para las partes los siguientes derechos y obligaciones:… d) El intercambio de la información necesaria a los fines del examen de las cuestiones en debate;…”.

    2 Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2011 – Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “El Derecho de Acceso a la Información Pública en las Américas – Estándares Interamericanos y Comparación de Marcos Legales.” (OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF.7/12 30 diciembre 2011 Original: Español)
    https://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/El%20acceso%20a%20la%20informacion%20en%20las%20Americas%202012%2005%2015.pdf

    3 Guatemala. Corte de Constitucionalidad. 30.11.10 Expedientes1373-2009, 1412-2009, 1413-2009. Considerando IV http://www.cc.gob.gt/siged2009/mdlWeb/frmConsultaWebVerDocumento.aspx?St_DocumentoId=819889.html&St_RegistrarConsulta=yes&sF=fraseabuscar

    4 Brasil. Supremo Tribunal Federal. 9.6.11. Segundo Ag. Reg. na Suspensão de Segurança No. 3.902 – São Paulo. http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628198

    5 República Dominicana. Tribunal Constitucional. 21.9.12 Sentencia TC/0042/12. http://www.tribunalconstitucional.gob.do/node/582

    6 Guatemala. Corte de Constitucionalidad.30.11.10 Expedientes1373-2009, 1412-2009, 1413-2009. http://www.cc.gob.gt/siged2009/mdlWeb/frmConsultaWebVerDocumento.aspx?St_DocumentoId=819889.html&St_RegistrarConsulta=yes&sF=fraseabusca

    7 "CIPPEC c/ EN - MO Desarrollo Social - dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986" - CSJN - 26 de marzo de 2014 – Considerando 13.

    8 Ver Documento AG/RES. 2607 (XL-O/10), LEY MODELO INTERAMERICANA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 8 de junio de 2010), OEA.
    Citas legales:Decreto 01172/2003 Biblioteca
    Dictamen DNPDP 0008/2016 Biblioteca
    Ley 24.185 Biblioteca
    Ley 25.326 Biblioteca
    Constitución nacional - artículo 043 Biblioteca
    Recomendación OIT 163 Biblioteca